Legislacja

Ministerstwo w sprawie zasady ne bis in idem przy utracie praw jazdy

29 września 2015

Do ministra spraw wewnętrznych skierowana została interpelacje poselskie, w sprawie możliwej zgodnie z obowiązującymi od maja br. przepisami, utraty prawa jazdy za przekroczenie prędkości o 50 km/godz. (oczywiście w terenie zabudowanym) (nr 34284). Interpelacja została przygotowana w oparciu o wątpliwość, co do sprzeczności z Konstytucją ze względu na formę wielokrotnego karania kierowcy za to samo wykroczenie. Co do konstytucyjności obowiązującego prawa wypowiedziały się oba resorty. Nadto odpowiedziały na zadane pytania o plany wprowadzenia poprawek do obowiązującego prawa, o ilość odebranych praw jazdy i nałożone kwoty mandatów. Zgłaszający poseł Przemysław Czarnecki. Odpowiadający Grzegorz Karpiński, sekretarz stanu w MSW. Po pierwsze dokonano obszernej analizy piśmiennictwa w przywołanym zakresie. Przedstawiając powyższe, a jednocześnie odnosząc się do podniesionego w wystąpieniu zagadnienia ewentualnej niezgodności ww. przepisów prawa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (RP)ze względu na formę wielokrotnego karania sprawcy za to samo wykroczenie” należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zakaz podwójnego karania sprawcy wykroczenia wynika z zasady ne bis in idem (łac. “nie dwukrotnie w tym samym”) - pisze Karpiński. I podsumowuje: nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż omawiane zmiany przepisów prawa doprowadziły do naruszenia zasady ne bis in idem. I co za tymidzie w opinii MSW nie ma podstaw do podejmowania działań legislacyjnych w zakresie zmiany obowiązujących obecnie przepisów prawa.

Odpowiedź: Zgodnie z art. 20 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), zwanej dalej “ustawą”, prędkość dopuszczalna pojazdu lub zespołu pojazdów na obszarze zabudowanym w godzinach 5:00 - 23:00 wynosi 50 km/h, a w godzinach 23:00 5:00 - 60 km/h, z zastrzeżeniem, iż w terenie zabudowanym w strefie zamieszkania maksymalna dopuszczalna prędkość wynosi 20 km/h. Przepis art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy upoważnia policjanta do zatrzymania prawa jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zatrzymane prawo jazdy Policja przekazuje niezwłocznie, nie później niż w ciągu 7 dni, według właściwości, sądowi uprawnionemu do rozpoznania sprawy o wykroczenie, prokuratorowi lub staroście (art. 136 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c -1d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 155 z późn. zm.) w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy. Jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. W przypadku ustalenia, iż we wskazanym okresie kierowca ponownie prowadził pojazd, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem na podstawie art. 103 ustawy o kierujących pojazdami, z możliwością odzyskania tych uprawnień dopiero po ponownym zdaniu egzaminu na prawo jazdy.

Powołane powyżej przepisy art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy oraz art. 102 ust. 1c-1d ustawy o kierujących pojazdami zostały wprowadzone ustawą z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541), zwanej dalej “ustawą zmieniającą”, która weszła w życie w dniu 18 maja 2015 roku. Warto nadmienić, że w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, iż “inicjując działania zmierzające do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, oprócz rozwiązań odnoszących się do ogółu naruszeń należy wprowadzać rozwiązania ukierunkowane na konkretne zachowania powodujące zdarzenia drogowe, w których są zabici lub ranni, bądź zachowania, które podnoszą ryzyko wystąpienia znacznej liczby ofiar w razie zaistnienia wypadku. Temu właśnie celowi służy propozycja stosowania w przypadku rażącego przekraczania dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym, jakim jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy, a w razie niepodporządkowania się wynikającym z tego ograniczeniom - nawet cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami na określony okres. Za rażące przekroczenie prędkości proponuje się uznać przekroczenie dopuszczalnej prędkości w terenie zabudowanym o ponad 50 km/h w stosunku do obowiązującego limitu. Podobne do proponowanych rozwiązania funkcjonują w wielu państwach Unii Europejskiej, w tym w Czechach, Estonii, Litwie, Grecji, Belgii, Danii, Portugalii, Holandii, Francji, Słowenii, Rumunii, a także Szwajcarii. W wielu z tych państw w ostatnim czasie nastąpiła poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego.”.

Przedstawiając powyższe, a jednocześnie odnosząc się do podniesionego w wystąpieniu zagadnienia ewentualnej niezgodności ww. przepisów prawa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (RP)ze względu na formę wielokrotnego karania sprawcy za to samo wykroczenie” należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zakaz podwójnego karania sprawcy wykroczenia wynika z zasady ne bis in idem (łac. “nie dwukrotnie w tym samym”). W tym miejscu warto nadmienić, że pomimo, iż wskazana zasada jest powszechnie uważana za element zasady demokratycznego państwa prawnego sformułowanej w art. 2 Konstytucji RP, to jednak nie została sformułowana, czy zdefiniowana ani w Konstytucji RP, ani w ustawodawstwie zwykłym. Można natomiast dokonać jej rekonstrukcji na podstawie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (TK). Zgodnie z orzecznictwem TK zasada ne bis in idem należy do fundamentalnych zasad prawa karnego i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wobec czego jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP (wyrok TK z dnia 8 października 2002 r., sygn. K 36/00). Zasada ne bis in idem na gruncie szeroko rozumianego postępowania karnego gwarantuje, że nikt nie zostanie pociągnięty ponownie do odpowiedzialności karnej za ten sam czyn zabroniony. Inaczej rzecz ujmując, zasada ta wyraża się w zakazie podwójnego karania tej samej osoby za popełnienie tego samego czynu zabronionego.

Z kolei w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. o sygn. P 29/09 TK dokonał wnikliwej analizy źródeł i treści zasady ne bis in idem. Przede wszystkim TK stwierdził, iż przedmiotowa zasada wyraża zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania (stosowania środka represyjnego) tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego. Podwójne (wielokrotne) karanie tej samej osoby za ten sam czyn stanowi bowiem naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego (wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 oraz przywołany wcześniej wyrok TK z 8 października 2002 r.). Trybunał podkreśla przy tym, iż zasada ne bis in idem zawiera zakaz podwójnego karania tej samej osoby za ten sam czyn nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za przestępstwo, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych, w tym sankcji karno-administracyjnych (ww. wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r. oraz wyrok TK z dnia 4 września 2007 r., sygn. P 43/06).

Z analizy ustawodawstwa TK wynika zatem, że w opinii tego organu Konstytucja RP przyjmuje szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Zasada ta obejmuje bowiem nie tylko przypadki ponownego wszczynania postępowania w tej samej sprawie karnej, ale także przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

O ile zatem w odniesieniu do prawa karnego stosowanie wskazanej zasady nie budzi wątpliwości, o tyle odmienne reguły należy przyjąć przy ocenie zbiegu unormowań prawnokarnych i administracyjnoprawnych. W tym zakresie należy przeanalizować wzajemny stosunek skutków prawnych określonego czynu zabronionego w obszarze prawa karnego i prawa administracyjnego. Otóż jeżeli przepisy prawa administracyjnego przewidują w stosunku do sprawcy czynu zabronionego przez prawo karne - z uwagi na popełnienie tego czynu - określone konsekwencje o charakterze czysto represyjnym, sprowadzającym się do wymierzenia dolegliwości z powodu tego zachowania, wówczas stosowanie wobec tej samej osoby sankcji administracyjnej i karnej narusza zasadę prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP (wyżej przywołane wyroki TK z dnia 29 kwietnia 1998 r. oraz z dnia 4 września 2007 r.). Jednakże jeżeli zasadniczy cel reakcji administracyjnoprawnej na popełnienie przez sprawcę czynu zabronionego jest odmienny od represyjnego, np. jeżeli dotyczy ochrony prawidłowości wypełniania przez osoby zaufania publicznego swych funkcji czy zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wówczas nie można mówić o naruszeniu tej zasady, ani o podwójnej karalności, nawet jeżeli zastosowane środki administracyjnoprawne mogą spowodować równocześnie pewne dolegliwości dla sprawcy. Istotą ingerencji administracyjnoprawnej w takim wypadku jest bowiem ochrona określonych wartości społecznych, która niejednokrotnie może pociągać za sobą pogorszenie sytuacji prawnej jednostki.

Analizując w świetle powyższego treść powołanych na wstępie rozwiązań prawnych należy podkreślić, iż zatrzymanie prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej starosty ma na celu przede wszystkim ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, czemu ma służyć natychmiastowe wyłączenie od udziału w ruchu drogowym kierowcy naruszającego w rażący sposób zasady bezpieczeństwa. Przedmiotem ochrony jest przy tym bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego, nie wyłączając samego kierowcy oraz przewożonych pasażerów. Przekraczając w terenie zabudowanym dopuszczalną prędkość o 50 km/h kierowca niewątpliwie rażąco godzi w bezpieczeństwo uczestników ruchu, w tym zwłaszcza pieszych. Wprowadzone rozwiązanie oparte jest na założeniu, iż w przypadku ujawnienia takiego zachowania względy bezpieczeństwa wymagają natychmiastowej reakcji organów państwa, polegającej właśnie na wyłączeniu kierowcy od udziału w ruchu drogowym na określony, ale nie nadmierny okres (tj. 3 miesięcy), który jednocześnie pozwoli takiemu kierowcy przynajmniej na przemyślenie własnego zachowania. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że reakcja organów państwa ma być zdecydowana, ale jednocześnie proporcjonalna i odpowiadająca założonemu celowi, którym nie jest nałożenie na kierowcę jakiejkolwiek sankcji, zwłaszcza dotkliwej, a jedynie zapobieżenie niebezpieczeństwu związanemu z dalszym prowadzeniem przez niego pojazdu. Znaczne przekroczenie prędkości w terenie zabudowanym przesądza bowiem o uznaniu, że kierowca stwarza stan co najmniej przejściowego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może zostać usunięte tylko przez okresowe wyłączenie kierowcy z ruchu. Nie można zatem podzielić tezy prezentowanej przez wymienione w wystąpieniu organizacje społeczne, iż wprowadzone rozwiązanie ma charakter wyłącznie represyjny, sprowadzający się do kolejnego “ukarania” kierowcy za to samo wykroczenie. Dolegliwość w postaci braku możliwości prowadzenia pojazdów w okresie zatrzymania prawa jazdy może być bowiem co najwyżej dodatkowym (ubocznym) skutkiem zastosowania mechanizmu chroniącego uczestników ruchu drogowego przed zagrożeniem związanym z prowadzeniem pojazdu przez kierowcę dopuszczającego się określonych zachowań uznanych za szczególnie niebezpieczne. Zatem wprowadzone ustawą zmieniającą rozwiązanie prawne nie prowadzi do ustanowienia środka o charakterze represyjnym, polegającego na ponownym czy dodatkowym “ukaraniu” sprawcy wykroczenia drogowego poza procedurą karną (w drodze decyzji administracyjnej). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, iż omawiane zmiany przepisów prawa doprowadziły do naruszenia zasady ne bis in idem.

Dodatkowo warto zauważyć, że nawet gdyby zatrzymanie prawa jazdy traktowane byłoby przynajmniej funkcjonalnie jako środek karny zakazu prowadzenia pojazdów, to nie można mówić o naruszeniu zasady ne bis in idem, skoro jednoczesne orzekanie kary i środka karnego (mającego charakter prewencyjny, a nie represyjny) jest dopuszczalną i powszechną praktyką w orzecznictwie karnym.

Ponadto wymaga podkreślenia, że w obowiązującym stanie prawnym już od dawna funkcjonują rozwiązania przewidujące cofanie uprawnień do kierowania pojazdami w trybie administracyjnym, niezależnie od nakładanych na kierowcę sankcji karnych za wykroczenia drogowe. Przykładowo, obowiązująca od 1998 r. ustawa przewiduje cofnięcie uprawnień do kierowania wobec osoby, która w okresie roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy przekroczyła liczbę 20 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy). Pozostałe przypadki administracyjnego cofnięcia uprawnień jako konsekwencji przekroczenia limitu punktów karnych, a tym samym jako konsekwencji popełnienia określonych wykroczeń, reguluje aktualnie ustawa o kierujących pojazdami. Zaznaczyć przy tym należy, że dla cofnięcia uprawnień w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o powołane uregulowania bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy naruszenie przepisów prawa skutkujące przekroczeniem wskazanego limitu było zagrożone zakazem prowadzenia pojazdów orzekanym w trybie prawno-karnym. Należy przy tym podkreślić, że dopuszczalność takiego rozwiązania z punktu widzenia zasady ne bis in idem – podobnie, jak w przypadku omawianych przepisów prawa – jest związana z faktem, iż zarówno obowiązujący środek administracyjny w postaci cofnięcia uprawnień na skutek przekroczenia limitu punktów karnych, jak również środek w postaci zatrzymania prawa jazdy w przypadku naruszeń zasad ruchu drogowego skutkujących znacznym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ma charakter zapobiegawczy (prewencyjny), nie zaś represyjny. Jego celem nie jest bowiem wymierzenie dodatkowej dolegliwości ustalonemu sprawcy wykroczenia drogowego (czy też w przypadku przekroczenia limitu punktów karnych – szeregu wykroczeń), lecz ochrona uczestników ruchu przed zagrożeniem, jakie niesie za sobą dalsze poruszanie się po drogach publicznych przez kierowcę, który przekroczył określony limit punktów karnych albo który dopuścił się zachowania, choćby jednorazowego, wskazującego jednoznacznie na zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przedstawiając powyższe pragnę poinformować, że w opinii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nie ma podstaw do podejmowania działań legislacyjnych w zakresie zmiany obowiązujących obecnie przepisów prawa, z powodów i w zakresie wskazanym w wystąpieniu.

Jednocześnie, odnosząc się do wnioskowanych przez Pana Posła danych uprzejmie informuję, że Komenda Główna Policji przekazała, iż do dnia 23 sierpnia 2015 roku, Policja zatrzymała 8832 dokumenty prawa jazdy, w związku z przekroczeniem prędkości o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym. Ponadto pragnę poinformować, że Policja nie gromadzi danych dotyczących wysokości kwot grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych za wskazane wykroczenia.

Z poważaniem, MINISTER SPRAW WEWNĘTRZNYCH

z up. Grzegorz Karpiński Sekretarz Stanu