Poseł Łukasz Borowiak zaadresował do ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej interpelację oznaczoną nr 13688 w sprawie potrzeby doprecyzowania pojęcia “droga wewnętrzna”, natomiast grupa posłów Lidia Gądek, Józef Lasota i Anna Nemś w interpelacji 11904 w sprawie dookreślenia pojęcia “drogi wewnętrznej”. I właśnie udostępniono stanowisko resortu, które zaprezentował Tadeusz Jarmuziewicz, sekretarz stanu w Ministerstwie, Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W nim stwierdzenie: reasumując, uprzejmie wyjaśniam, iż biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych resort transportu nie widzi potrzeby zmiany przepisów w zakresie doprecyzowania definicji drogi wewnętrznej. Treści interpelacji oraz odpowiedzi resortu poniżej.
Interpelacja nr 11904
do ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej
w sprawie dookreślenia pojęcia “droga wewnętrzna”
Szanowny Panie Ministrze! Ustawa o drogach publicznych w aktualnym brzmieniu nie definiuje w sposób jasny pojęcia drogi wewnętrznej i jej miejsca w układzie drogowym. Z jej treści można wnioskować, że drogą wewnętrzną jest każda droga niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z kolei ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej określa jako: “bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej”. Z powyższej definicji można wnosić, że droga wewnętrzna jest traktowana jako droga ogólnodostępna, bez względu czy jest ona własnością gminną, czy też własnością prywatną. Jednocześnie żaden zapis ustawowy nie reguluje w sposób jednoznaczny zasad korzystania z drogi wewnętrznej. Możliwa jest więc sytuacja, że właściciel drogi wewnętrznej np. ogrodzi ją i uniemożliwi dostęp z działek sąsiednich. Zapis ustawy o planowaniu przestrzennym staje się w takiej sytuacji martwy. Wprawdzie problem ten można częściowo rozwiązać poprzez odpowiednie zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale ustawowe doprecyzowanie definicji drogi wewnętrznej pozwoliłoby na jednoznaczne interpretowanie i egzekwowanie dostępu do drogi publicznej.
Pytanie do Pana Ministra: Czy podziela Pan Minister zasadność opisanego powyżej mankamentu i czy przewiduje Pan przygotowanie propozycji zmiany ustawy o drogach publicznych w powyższym zakresie?
Z poważaniem
Poseł Józef Lassota oraz grupa posłów
Warszawa, dnia 16 listopada 2012 r.
Tadeusz Jarmuziewicz - sekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację pana posła Józefa Lassoty oraz grupy posłów (znak: SPS-023-11904/12) z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie dookreślenia pojęcia drogi wewnętrznej, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Powyższa definicja nie wprowadza rozróżnienia na drogi wewnętrzne będące własnością jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa oraz na drogi wewnętrzne będące własnością podmiotów prywatnych. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe. W myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Oczywistym jest zatem, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka. Zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu czy z działaniami jego właściciela, podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi mającej formę decyzji administracyjnej (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt VI S.A./Wa 376/07).
Ponadto należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się fakt, że na organie gminy nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 604/10). Wskazać należy, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się podstawą sieć komunikacyjną. W przypadku gdy w oparciu o plan miejscowy inwestor planuje dokonanie szczegółowych podziałów nieruchomości, powinien on zapewnić nieruchomościom, które mają zostać wydzielone, dostęp do drogi publicznej. W przypadku zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną inwestorowi powinno przysługiwać prawo do korzystania z niej, np. poprzez ustanowienie służebności przejazdu, uzyskanie zgody właściciela drogi wewnętrznej na korzystanie z niej albo nabycie udziału w prawie własności tej drogi. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09.
Należy jednakże zaznaczyć, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku gdy droga wewnętrzna jest własnością gminy, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za równoznaczne z wyrażeniem zgody na korzystanie z przedmiotowej drogi. Powyższe stanowisko jest konsekwencją faktu, iż w niektórych gminach część dróg będących własnością samorządu, do których dostęp nie jest w żaden sposób ograniczony, nie zostało formalnie zaliczonych do kategorii dróg publicznych. Należy zauważyć, że drogi te pełnią de facto funkcje dróg publicznych.
Zaś w przypadku gdy na danym obszarze struktura granic ewidencyjnych działek uniemożliwia ich racjonalne zagospodarowanie, gmina może na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu wyznaczyć ten obszar jako wymagający scalenia i podziału. W takim przypadku rada gminy na podstawie art. 22 ustawy o planowaniu przystępuje do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. W procedurze tej wyznaczane są również drogi niezbędne do obsługi terenów objętych scaleniem i podziałem.
Reasumując, uprzejmie wyjaśniam, iż biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych resort transportu nie widzi potrzeby zmiany przepisów w zakresie doprecyzowania definicji drogi wewnętrznej.
Z poważaniem
