(Fot.: PD@N 471-15jm)
Pobieranie opłat i karanie kierowców w systemie viaTOLL jest przedmiotem różnorodnych wystąpień praktycznie od chwili jego ustalenia tj. 2008 roku. Tym razem w interpelacji nr 18402 poseł Stanisław Szwed zwraca się do ministra transportu. Odpowiedzi udzielił Zbigniew Rynasiewicz, sekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Szczegółowo analizował przyczyny nakładania kar, podstawy prawnej tej czynności, kwot kar itd. Na pytanie dotyczące przyszłej, zapowiadanej zmiany przepisów poinformował, iż w resorcie przygotowywany jest projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, który ma na celu uproszczenie i wprowadzenie bardziej przejrzystych zasad odpowiedzialności użytkowników dróg popełniających naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a także ograniczenie represyjności obecnie obowiązujących przepisów przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniego zabezpieczenia przychodów Krajowego Funduszu Drogowego z tytułu opłaty elektronicznej. Najistotniejsze zmiany, które będą przewidziane w projekcie, to: zmiana adresata sankcji administracyjnej, wprowadzenie zasady, że za poszczególne naruszenia popełnione w trakcie jednego dnia nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara administracyjna, niższe kary dla kierowców oraz dla właścicieli/posiadaczy samochodów osobowych złączonych z przyczepą o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, likwidacja obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji w sprawie nałożenia kary, wprowadzenie zasady przedawniania się naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Interpelacja (nr 18402)
do ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej
w sprawie pobierania opłat i karania kierowców w systemie viaTOLL
Zmiana z 7 listopada 2008 r. ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) wprowadziła w Polsce elektroniczny system poboru opłat za przejazdy po drogach. Mimo że art. 1, ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że “Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych (...)” kary nakładane są na każdej bramce, co czyni ogromne kwoty tych kar. Kierowcy nie są w stanie ponieść takiej kary, co wiele rodzin doprowadziło do tragedii. Kary ponoszą także kierowcy, którzy mają rejestrację, ale wystąpiła tylko niedopłata.
Szanowny Panie Ministrze,
1. Czy przeprowadzono analizę przyczyn powodujących nałożenie kary?
2. Jaka jest podstawa prawna karania kierowcy na każdej bramce?
3. Jakie jest uzasadnienie kwoty kary – 3 tys., przy założeniu, że nakładana jest ona na każdej bramce?
4. Dlaczego karę ponosi kierowca, który nie jest właścicielem auta i nie rejestrował go z błędem w systemie viaTOLL?
5. Kiedy ministerstwo zrealizuje zapowiadaną zmianę przepisów?
Z poważaniem
Poseł Stanisław Szwed
Bielsko-Biała, dnia 28 maja 2013 r.
Odpowiedź:
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na interpelację posła Stanisława Szweda przekazaną przy piśmie z dnia 11 czerwca 2013 r., znak: SPS-023-18402/13, w sprawie pobierania opłat i karania kierowców w systemie viaTOLL uprzejmie przedstawiam następujące wyjaśnienia.
Ad 1. Czy przeprowadzono analizę przyczyn powodujących nałożenie kary? Z informacji uzyskiwanych od Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, czyli wiodącego podmiotu odpowiedzialnego za kontrolę prawidłowości uiszczania opłaty elektronicznej, wynika, że każdy przypadek powodujący wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest szczegółowo i wnikliwie rozpoznawany. W toku postępowań administracyjnych inspekcja podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do prawidłowego załatwienia sprawy. W związku z tym, osoby, co do których zaistniało podejrzenie, iż naruszyły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), wzywane są do złożenia wyjaśnień i w ten sposób mogą wykazać, że w trakcie przejazdu nie naruszyły obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Dlatego też Inspekcja Transportu Drogowego wraz z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad oraz operatorem elektronicznego systemu poboru opłat – konsorcjum Kapsch, szczegółowo weryfikują dane będące podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, a kary nałożone w wyniku ewentualnych błędów systemu są korygowane poprzez uchylenie wadliwie wydanych decyzji administracyjnych. Operator systemu jest przy tym obowiązany udzielać inspektorom transportu drogowego wszelkich wyjaśnień w toku prowadzonego postępowania, także w zakresie niewłaściwie naliczonych opłat. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej, nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana na zasadzie ryzyka oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany, zawinił, czy też po prostu nastąpiło określone zdarzenie. Istotą kary administracyjnej jest bowiem przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. W przedmiotowym przypadku nakazem jest uiszczanie opłaty elektronicznej, która oparta jest na zużyciu infrastruktury drogowej powodowanym przez pojazdy. Sama zaś opłata stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego, z którego finansowane są inwestycje drogowe w naszym państwie. Odpowiedzialność administracyjna w przeciwieństwie do odpowiedzialności karnej jest więc odpowiedzialnością obiektywną, to znaczy powstaje ona za samo naruszenie danego przepisu prawa niezależnie od winy i świadomości sprawcy danego wykroczenia administracyjnego. Podnieść należy, iż z uwagi na dolegliwość finansową kary orzekane przez sądy wykazują podobieństwo do kar pieniężnych nakładanych przez organy administracji. Istota tkwi jednakże w odmiennych funkcjach, które spełniają obie formy represji państwa. Kara administracyjna nie jest bowiem odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji.
Ad 2. Jaka jest podstawa prawna karania kierowcy na każdej bramce? W pierwszej kolejności podkreślić należy, że resort transportu nigdy nie stał na stanowisku, iż kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej powinny być naliczane za każdą bramownicę ustawioną na danej drodze płatnej. Według resortu postępowania administracyjne w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej powinny być wszczynane tylko i wyłącznie na podstawie danych rejestrowanych przez stacjonarne urządzenia kontrolne systemu, które generują obrazy pojazdu. Takich urządzeń jest w chwili obecnej 45, co stanowi jedynie 7% z wszystkich 649 bramownic, które jak dotychczas zainstalowano na sieci dróg uwzględnionych w elektronicznym systemie poboru opłat. Jedna bramownica rejestrująca obrazy pojazdu przypada więc średnio raz na 50 km dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Pozostałe bramownice to tzw. bramownice naliczające, które nie posiadają funkcji rejestracji obrazu pojazdu, a co za tym idzie, generowane przez nie zapisy ewidencyjne nie powinny, zgodnie z interpretacją ministra właściwego do spraw transportu, stanowić podstawy do wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Oznacza to, że obrazy naruszeń rejestrowane przez zdecydowaną większość urządzeń kontrolnych systemu (ponad 90%) nie mogą stanowić podstawy do wszczynania postępowań w ww. sprawach. Przyjęta przez resort transportu interpretacja miała więc na celu uwzględnienie specyfiki systemu czynności kontrolnych, który funkcjonuje w elektronicznym systemie poboru opłat, oraz wykluczenie możliwości nakładania kar administracyjnych za każdą przejechaną bramownicę, a także ograniczenie ewentualnej, nadmiernej represyjności przepisów, skoro zapisy naruszeń, niezawierające zarazem obrazu pojazdu dokonującego przejazdu na drodze krajowej objętej opłatą, rejestrowane przez ogromną większość urządzeń kontrolnych systemu, nie mogą stanowić podstawy do wszczynania postępowań administracyjnych dotyczących naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
Ad 3. Jakie jest uzasadnienie kwoty kary – 3 tys., przy założeniu, że nakładana jest ona na każdej bramce? System sankcji administracyjnych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej został uchwalony przez Parlament RP ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt: P 19/06). Przyjętą wysokość kar należy wiązać natomiast z faktem, że ze względu na charakter infrastruktury drogowej w naszym państwie, która znajduje się fazie intensywnej rozbudowy, szczególnie w początkowym okresie elektroniczny system poboru opłat obejmuje niewielką część sieci dróg krajowych (ok. 10% wszystkich dróg krajowych, które z kolei stanowią ok. 5% wszystkich dróg publicznych). Sytuacja taka pozwala użytkownikom na wybór trasy przejazdu i nie nakłada na nich obowiązku korzystania z dróg objętych opłatą elektroniczną. Ze względu na ten niewielki zakres geograficzny systemu, a także stosunkowo niskie stawki opłat, które są kilkukrotnie niższe niż stawki obowiązujące w innych państwach UE wykorzystujących krajowe elektroniczne systemy poboru opłat, konieczne było zapewnienie, aby użytkownicy pojazdów podlegających opłacie elektronicznej uiszczali opłatę terminowo i w należytej wysokości. Podkreślenia bowiem wymaga fakt, że wpływy z opłaty elektronicznej zasilają Krajowy Fundusz Drogowy, z którego finansowane są inwestycje drogowe w naszym kraju. W ten sposób generowane są środki na budowę, utrzymanie, przebudowę dróg i dostosowanie ich do standardów bezpieczeństwa. Ponieważ system dotyczy pojazdów ciężkich, środki te pochodzą od użytkowników, którzy mają największy wpływ na zużycie infrastruktury drogowej. Dlatego też przepisy sankcjonujące naruszenie obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej mają na celu zapobieżenie sytuacji, w której użytkownicy dróg w nadmierny sposób korzystaliby z odcinków dróg krajowych wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433, z późn. zm.) bez uiszczonej opłaty elektronicznej. Kierowca naruszający ten obowiązek powinien jak najszybciej zjechać z drogi płatnej w celu zaprzestania naruszania przepisów ustawy i narażenia się na kolejne sankcje administracyjne. Dodam, że przychody z kar odgrywają marginalną rolę w strukturze przychodów generowanych przez elektroniczny system poboru opłat (ok. 1,4% przychodów z opłat), co potwierdza, że kary te nie pełnią funkcji fiskalnej, lecz mają na celu zmotywowanie użytkowników do zachowań zgodnych z prawem.
Ad 4. Dlaczego karę ponosi kierowca, który nie jest właścicielem auta i nie rejestrował go z błędem w systemie viaTOLL? Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że uchwalając ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Parlament RP przyjął, że osoba korzystająca z drogi publicznej (art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych) jest tożsama z kierującym pojazdem, w związku z czym to na kierującego nakładana być powinna kara administracyjna za naruszenie przepisów ustawy. Wynikać to może z faktu, że w przeciwieństwie do systemu winietowego do uiszczania opłaty elektronicznej nie są zobowiązani wyłącznie przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy osób lub rzeczy, ale obowiązek ten ciąży na wszystkich osobach korzystających z pojazdów samochodowych i zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusów niezależnie od ich masy, jeśli pojazdy te poruszają się po sieci dróg objętych elektronicznym systemem poboru opłat. Dodatkowo uiszczenie opłaty w systemie w istocie jest oparte na rzeczywiście przejechanych kilometrach i jest uzależnione od prawidłowej obsługi urządzenia viaBOX, co może prowadzić do wniosku, że nie tylko przedsiębiorca, ale również kierowca w pewnym zakresie odpowiada za prawidłowość uiszczenia tej opłaty.
Niemniej w mojej ocenie kwestia zmiany podmiotu, wobec którego adresowana jest sankcja za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, jest jedną z kwestii wymagających najpilniejszej zmiany w elektronicznym systemie poboru opłat. Przyznać należy, że w przypadku opłaty elektronicznej zazwyczaj to na przedsiębiorcy, czyli właścicielu lub innym podmiocie, na rzecz którego przeniesiono posiadanie pojazdu, a nie na kierującym pojazdem ciąży obowiązek związany z koniecznością zawarcia umowy z pobierającym opłatę dotyczącej korzystania z dróg objętych opłatą elektroniczną. Wprawdzie zdarzają się sytuacje, że to kierujący pojazdem podpisuje ww. umowę, ale czyni to w imieniu swojego pracodawcy, na podstawie stosownego pełnomocnictwa. Samo uiszczanie opłaty elektronicznej spoczywa również najczęściej na przedsiębiorcy. To on doładowuje rachunek użytkownika typu przedpłaconego, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), czy też uiszcza należną opłatę na podstawie dokumentu wystawianego przez pobierającego opłatę w przypadku płatności okresowej z zabezpieczeniem, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Nawet jeśli mamy do czynienia z płatnością w formie gotówkowej, to o ile faktycznej wpłaty na rachunek użytkownika dokonuje kierujący pojazdem, to czyni on to przy pomocy środków pieniężnych udostępnianych przez przedsiębiorcę. Już z powyżej przywołanych argumentów wynika, że przynajmniej w niektórych przypadkach to przedsiębiorca, a więc właściciel pojazdu czy też leasingobiorca, ponosi odpowiedzialność za uiszczenie opłaty elektronicznej, a co za tym idzie - to on powinien podlegać sankcji administracyjnej w przypadku niedopełnienia tego obowiązku.
W związku z powyższym planowane jest wprowadzenie takich zmian w przepisach ustawy o drogach publicznych, które spowodują, że co do zasady odpowiedzialność za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej ponosić będzie właściciel pojazdu lub inny podmiot, na rzecz którego przeniesiono posiadanie pojazdu (np. leasingobiorca). Przewiduje się przy tym, że za niektóre naruszenia, w szczególności dotyczące wyłącznie obsługi urządzenia viaBOX, nadal odpowiadałby kierujący pojazdem.
Ad 5. Kiedy ministerstwo zrealizuje zapowiadaną zmianę przepisów? W resorcie transportu przygotowywany jest projekt ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, który ma na celu uproszczenie i wprowadzenie bardziej przejrzystych zasad odpowiedzialności użytkowników dróg popełniających naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a także ograniczenie represyjności obecnie obowiązujących przepisów przy jednoczesnym zachowaniu odpowiedniego zabezpieczenia przychodów Krajowego Funduszu Drogowego z tytułu opłaty elektronicznej. Najistotniejsze zmiany, które będą przewidziane w projekcie, to:
-miana adresata sankcji administracyjnej, o czym była już wyżej mowa,
-wprowadzenie zasady, że za poszczególne naruszenia popełnione w trakcie jednego dnia nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara administracyjna,
-niższe kary dla kierowców oraz dla właścicieli/posiadaczy samochodów osobowych złączonych z przyczepą o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,
-likwidacja obligatoryjnego rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji w sprawie nałożenia kary,
-wprowadzenie zasady przedawniania się naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.
