(Fot.: PD@N 435-50jm)
Posłanka Beata Bublewicz (fot.), przewodnicząca parlamentarnego zespołu ds. bezpieczeństwa ruchu drogowego złożyła interpelację nr 5494 w sprawie prac nad nowelizacją przepisów regulujących system odpowiedzialności za przekroczenie w ruchu drogowym. Adresatów było trzech: minister sprawiedliwości, minister spraw wewnętrznych oraz minister finansów. Zapytanie dotyczyło propozycji przeniesienia odpowiedzialności za naruszenia prędkości z systemu opartego o Kodeks postępowania w skrawach o wykroczenia na system sankcji administracyjnych.
Interpelacja nr 5494
do ministra sprawiedliwości, ministra spraw wewnętrznych oraz ministra finansów
w sprawie prac nad nowelizacją przepisów regulujących system odpowiedzialności za przekroczenie prędkości w ruchu drogowym
Szanowny Panie Ministrze! Rok 2011 był kolejnym tragicznym okresem na polskich drogach. W ciągu dwunastu miesięcy doszło do ponad 40 tys. wypadków, w wyniku których śmierć poniosło 4189 osób, a 49 501 doznało obrażeń ciała. Ta tragiczna statystyka plasuje Polskę na niechlubnym pierwszym miejscu pod względem liczby śmiertelnych ofiar na 1 mln mieszkańców.
Parlamentarny Zespół ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego działa na rzecz przyjęcia w Polsce regulacji, które umożliwią osiągnięcie zamierzeń szwedzkiej ˝Wizji zero˝ oraz Dekady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Priorytetem naszych działań jest znaczące, skuteczne, a zarazem trwałe ograniczenie śmiertelności na naszych drogach. Według policyjnych statystyk główną przyczyną wypadków spowodowanych przez kierujących od wielu lat jest nadmierna prędkość, dlatego z satysfakcją przyjęłam przedstawione w czasie spotkania w dniu 28 maja br. założenia projektu ustawy przygotowanej pod auspicjami Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, zakładającej zmianę zasad odpowiedzialności za naruszenia prędkości na system administracyjny. Rozwiązanie to w opinii członków Parlamentarnego Zespołu ds. Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jest zdecydowanie pozytywnym krokiem w kierunku poprawy bezpieczeństwa na naszych drogach. Jego główną zaletą jest szybkość postępowania, która pozwoli wpłynąć na zmianę mentalności i postaw kierowców poprzez budowę przeświadczenia o nieuchronności kary.
Ważne jest, aby postulowane zmiany jak najszybciej zostały przez parlament wprowadzone oraz zaczęły przynosić efekty w postaci uratowanych ludzkich istnień.
W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z prośbą o pilne zajęcie stanowiska wobec przedłożonego przez ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej projektu, co umożliwi dalsze procedowanie nad nim. Jednocześnie proszę o informację: Jak ocenia Pan Minister propozycję przeniesienia odpowiedzialności za naruszenia prędkości z systemu opartego o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia na system sankcji administracyjnych?
Z wyrazami szacunku
Poseł Beata Bublewicz
Warszawa, dnia 6 czerwca 2012 r.
Odpowiedzi poszczególnych adresatów. Generalnie opinie są pozytywne, ale...:
Mirosław Sekuła - podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na interpelację poselską pań posłanek Beaty Bublewicz i Beaty Małeckiej-Libery z dnia 6 czerwca 2012 r. w sprawie prac nad nowelizacją przepisów regulujących system odpowiedzialności za przekroczenie prędkości w ruchu drogowym, przekazaną przy piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r., nr SPS-023-5494, uprzejmie przedkładam poniższe informacje.
W interpelacji podniesiono dwie zasadnicze kwestie. Pierwsza dotyczy zajęcia stanowiska wobec przedłożonego przez ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej projektu nowelizacji ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym przedstawiono propozycję przeniesienia odpowiedzialności za przekroczenie prędkości z trybu “wykroczeniowego” na tryb “administracyjny”. Pragnę poinformować, iż stanowisko ministra finansów w powyższym zakresie zostało przekazane ministrowi transportu, budownictwa i gospodarki morskiej w dwóch pismach z dnia 17 maja 2012 r. nr GN9/0310/18/NRS/12/6955 oraz 30 maja 2012 r. nr GN9/0310/18/NRS/12/6955.
Druga kwestia odnosi się do oceny przez ministra finansów propozycji przeniesienia odpowiedzialności za naruszenia prędkości z systemu opartego o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia na system sankcji administracyjnych.
Na wstępie należy podkreślić, iż wiążąca ocena zasadności przedstawionego rozwiązania leży poza zakresem działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Jednakże mając na uwadze treść interpelacji pań posłanek, pragnę przedstawić następujące stanowisko.
Przesłany do uzgodnień w dniu 15 maja 2012 r. projekt stanowi obszerną i systemową zmianę przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. W projekcie przewidziano zasadniczą zmianę podejścia do kwestii karania kierowców przekraczających dozwoloną prędkość. Obecnie przekroczenie dozwolonej prędkości kwalifikowane jest jako wykroczenie, projekt natomiast przewiduje wprowadzenie w miejsce odpowiedzialności wykroczeniowej administracyjny tryb nakładania kar na kierowców przekraczających prędkość. Nadrzędnym celem projektowanych przepisów wydaje się usprawnienie procesu egzekwowania kar pieniężnych za naruszenia przepisów w zakresie przekraczania dozwolonej prędkości. Jednakże przedstawiona propozycja powinna przede wszystkim mieć znaczenie prewencyjne. Niestety, zawarte w projekcie propozycje dotyczące zniesienia możliwości nakładania punktów karnych za przekraczanie dozwolonej prędkości w znaczącym stopniu pozbawiają prewencyjnego charakteru tej regulacji. W obecnym stanie prawnym kierowcy przekraczający dozwoloną prędkość powinni liczyć się z możliwością utraty prawa jazdy. Projektowane przepisy wykluczają taką możliwość. Jest to niewątpliwie jedna ze słabych stron przedmiotowej regulacji.
Ponadto propozycja przeniesienia odpowiedzialności za naruszenie prędkości z systemu opartego o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia na system sankcji administracyjnych może mieć wpływ na wydłużenie całej procedury, co w konsekwencji może doprowadzić do przedawnienia należności. Zważyć bowiem należy, że w przeciwieństwie do systemu opartego o Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia ukarany będzie miał zawsze możliwość zaskarżenia decyzji do II instancji, a następnie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd popierając ideę zmniejszenia liczby spraw w sądownictwie powszechnym, należy liczyć się ze zwiększeniem liczby spraw w sądownictwie administracyjnym. Nie może przy tym ujść uwadze fakt, że czas oczekiwania na prawomocne orzeczenie znacznie zostanie wydłużony, bowiem liczba sądów administracyjnych jest nieporównywalnie mniejsza niż liczba sądów powszechnych.
Niezależnie od wykazanych powyżej wątpliwości pragnę wyraźnie podkreślić, że usprawnienie systemu karania za naruszenia przepisów o ruchu drogowym, skutkujące finalnie poprawą bezpieczeństwa na drogach i zmniejszeniem liczby wypadków, a w konsekwencji ofiar wypadków - jest w pełni uzasadnione. Zaproponowane rozwiązanie nie wydaje się jednak optymalne. Wątpliwości budzi bowiem tworzenie systemu wyłącznie na potrzeby skutecznej egzekucji pieniężnej, co kwestionował w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny.
Z wyrazami szacunku
Michał Królikowski - podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości
Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Beaty Bublewicz w sprawie prac nad nowelizacją przepisów regulujących system odpowiedzialności za przekroczenie prędkości w ruchu drogowym, przekazaną przy piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r., znak: SPS-023-5494/12, uprzejmie przedstawiam, co następuje.
Na wstępie pragnę zaznaczyć, iż minister transportu, budownictwa i gospodarki morskiej wystąpił do ministra sprawiedliwości o zaopiniowanie projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw. Minister sprawiedliwości przedstawił stanowisko dotyczące ww. projektu w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. W przedłożonym projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw zaproponowano zmianę zasad odpowiedzialności za naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie przekraczania przez kierujących pojazdami dopuszczalnej prędkości. Zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami kierujący pojazdem, przekraczając dopuszczalną prędkość, popełnia wykroczenie określone w art. 92a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 295, z późn. zm.) Popełnienie wyżej wymienionego wykroczenia zagrożone jest karą grzywny, a ponadto prowadzi do przypisania sprawcy określonej liczby punktów wpisywanej do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Istotą projektu jest wprowadzenie za popełnienie tego czynu kary pieniężnej o charakterze administracyjnym, a zarazem rezygnacja z przypisywania sprawcy punktów karnych. Zgodnie z art. 140ad ust. 1 projektu, główny inspektor transportu drogowego (GITD) miałby wydawać decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej, od której przysługiwałoby stronie odwołanie do organu II instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ideę wprowadzenia proponowanych w projekcie zmian co do zasady należy uznać za słuszną. Ich przyjęcie niewątpliwie zapobiegnie wzrostowi liczby spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, który wiązałby się - jak wskazuje projektodawca - z planowanym zwiększeniem liczby urządzeń rejestrujących przekroczenie dopuszczalnej prędkości. Ponadto projektowaną regulację ocenić należy pozytywnie także ze względu na jej cel, którym jest zapewnienie skutecznego oddziaływania prewencyjnego kary za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Przedstawiając powyższe stanowisko, należy jednak wskazać, co następuje.
1. Zaproponowane w projekcie odstępstwo od zasady, zgodnie z którą naruszenie przepisów ruchu drogowego stanowi wykroczenie, dotyczy jednego tylko wybranego naruszenia, mianowicie przekroczenia prędkości. Sprawcy pozostałych naruszeń ponosić będą odpowiedzialność przewidzianą w Kodeksie wykroczeń. Takie rozróżnienie może budzić zastrzeżenia natury systemowej. Co prawda dopuszczalne jest – na co wskazał projektodawca w uzasadnieniu opiniowanej propozycji, opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – stosowanie administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków. Jednakże - na co trybunał także zwracał uwagę, m.in. w wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 – winno ono uwzględniać fakt, iż kara pieniężna stanowi przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, nie zaś odpłatę za popełniony czyn. Tymczasem proponowana wysokość kary pieniężnej wymierzanej przez generalnego inspektora transportu drogowego wydaje się pełnić przede wszystkim funkcję represyjną (art. 140aa ust. 2 projektu). Nie bez znaczenia jest przy tym, iż odpowiedzialność sprawcy naruszenia zostanie w istotnym stopniu zobiektywizowana. Odpowiedzialność administracyjna nie jest bowiem uwarunkowana elementem umyślności lub nieumyślności, lecz opiera się na obiektywnym naruszeniu przepisu prawa.
2. Wątpliwości budzą ponadto propozycje projektu ograniczające możliwość zwolnienia się sprawcy od odpowiedzialności, w tym ograniczenia dowodowe. W konkretnym przypadku mogą bowiem zachodzić przesłanki uzasadniające zwolnienie spod odpowiedzialności, jednakże udowodnienie istnienia tych przesłanek za pomocą dokumentów, jak to przewidziano w art. 140ab ust. 3 projektu, może się okazać niemożliwe. Zamknięty katalog dowodów (dokumenty) wydaje się rozwiązaniem wątpliwym także w kontekście regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem.
3. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych ustaw ustawodawca podjął próbę zmiany kwalifikacji czynu polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości z wykroczenia na delikt administracyjny przy jednoczesnym pozostawieniu systemu punktów przypisywanych sprawcy. Jednak w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt KP 4/09, ustawa ta nie weszła w życie. Trybunał Konstytucyjny co prawda nie zakwestionował w nim swobody ustawodawcy do określania reżimu odpowiedzialności tego rodzaju naruszenia prawa, jednakże uznał – opierając się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91) przyjętej 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych - za niedopuszczalne scalenie administracyjnych kar pieniężnych z systemem punktowego karania kierujących, bez oprzyrządowania proceduralnego, bez możliwości kontroli sankcji przez sąd powszechny i z pozbawieniem sprawcy takiego naruszenia gwarancji procesowych, które pozwalają na ocenę subiektywnego stosunku sprawcy do czynu. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m.in., iż wprawdzie brak jest uniwersalnego kryterium materialnego, decydującego o zróżnicowaniu sytuacji, w których dane zjawisko lub czyn powinny być kwalifikowane jako podlegające penalizacji czy też karze administracyjnej, jednakże kara administracyjna powinna stanowić jedynie środek przymusu służący zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji.
4. Pewne wątpliwości mogą budzić regulacje zawarte w art. 140ad ust. 3 i art. 140ae ust. 2 projektu. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż w przypadku dobrowolnego uiszczenia kary pieniężnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, kara ulega pomniejszeniu o kwotę równą 20% należnej wysokości. W takim wypadku organ nie wydaje decyzji administracyjnej, a wszczęte postępowanie administracyjne umarza się. Kara pieniężna miałaby być zatem nakładana na właściciela (posiadacza) pojazdu na podstawie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie zaś decyzji. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia szczególnie z uwagi na skomplikowany system naliczania kar, uzależniony od ilości naruszeń przepisów ruchu drogowego w danym roku (art. 140aa ust. 8 projektu). Natomiast art. 140ae ust. 2 projektu przewiduje, iż w przypadku nieuiszczenia kary pieniężnej w terminie 14 dni od doręczenia decyzji główny inspektor transportu drogowego wydaje decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w podwójnej wysokości. Ww. kara wymierzana jest zatem w terminie, który przysługuje sprawcy naruszenia na wniesienie odwołania od decyzji, o której mowa w art. 140ad ust. 1 projektu.
Wydaje się, iż w zakresie wskazanych powyżej regulacji projekt przedłożony przez ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej wymaga doprecyzowania. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzenie systemu zachęt do dobrowolnego poddawania się karze zasługuje co do zasady na aprobatę. Wobec powyższego można rozważyć zaprojektowanie regulacji, która przewidywałaby, że uiszczenie kary w określonym terminie będzie skutkowało obniżeniem jej wymiaru o wskazaną w ustawie kwotę. W takim wypadku konieczne wydawałoby się przy tym sformułowanie również przepisu, który - dla potrzeb obliczania sumy kar wymierzanych za pięć kolejnych naruszeń w danym roku - nakazywałby przyjąć kary w wysokości obniżonej.
5. Niezależnie od powyższego należy wskazać na brzmienie przepisu art. 140aa ust. 9 projektu. Stanowi on, iż stosuje się wyłącznie przepisy projektowanej ustawy, jeżeli naruszenie przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia. Powyższe jednak: nie stoi na przeszkodzie odpowiedzialności za inne wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu lub porządkowi w komunikacji, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ruchu drogowego w zakresie dopuszczalnej prędkości wyczerpuje jednocześnie jego znamiona. Takie rozwiązanie wydaje się wprowadzać zbieg dwóch reżimów odpowiedzialności, tj. przewidzianego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu administracyjnym.
6. Doprecyzowania wymaga ponadto art. 140ac ust. 6 projektu. Stanowi on, iż do doręczeń pism Inspekcji Transportu Drogowego za pokwitowaniem, świadczonych przez innych operatorów, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące doręczeń pism organów administracji publicznej za pokwitowaniem przez pocztę, świadczonych przez operatora publicznego. Projektowane rozwiązanie wprowadza odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera zamknięty katalog podmiotów upoważnionych do doręczeń. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159, z późn. zm.), operatorowi publicznemu przysługuje wyłączność w świadczeniu usług pocztowych polegających na przyjmowaniu, przemieszczaniu i doręczaniu przesyłek o masie nieprzekraczającej 50 g.
7. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z projektowanym art. 129g postępowanie administracyjne prowadzi się również w sprawach naruszeń polegających na niestosowaniu sygnałów świetlnych. W projekcie przedstawionym przez ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej brak jest jednak szczegółowej regulacji, która odnosiłaby się do ww. postępowania.
Przedstawiając powyższe stanowisko należy podkreślić, że podniesione w nim uwagi nie podważają zasadności koncepcji, która stanowi podstawę projektowanych zmian.
Z wyrazami poważania
Michał Deskur - podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
[Odpowiedź chwilowo niedostępna, opublikujemy w najbliższym numerze – red.]
