Poseł Józef Lassota skierował do ministra spraw wewnętrznych i administracji interpelację (nr 695) poświęconą sprawie podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez policjantów. Nawiązywał do kwestii niskich wynagrodzeń w Policji, częstego braku zgody przełożonych na podejmowanie dodatkowego zatrudnienia. Niestety bez tej ostatniej policjant może być nawet pociągnięty do odpowiedzialności za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego. Odpowiedzi udzielił sekretarz stanu Jarosław Zieliński. Podkreślił i szeroko omówił zagadnienie konieczności posiadania zgody - i to pisemnej - na podjęcie dodatkowych zajęć zarobkowych poza służbą. Skonkludował informując, iż resort aktualnie nie znajduje podstaw do zmiany stanu prawnego obowiązującej w omawianej materii. Więcej, podkreśli, iż przyjęte rozwiązania, co do zasady, sprawdzają się i Komenda Główna Policji nie sygnalizuje w tym zakresie problemów, które wymagałyby zmiany przepisów prawa. Trwające prace legislacyjne nad nowelą ustawy o Policji nie obejmują zagadnienia pracy dodatkowej. Kończąc informację, raz jeszcze podkreślił, iż udzielenie zezwolenia na podjęcie przez policjanta zajęcia zarobkowego poza służbą jest sprawą osobową i należy do kompetencji przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Niemniej trzeba pamiętać, iż w resorcie aktualnie prowadzone są czynności zmierzające do wypracowania nowych form nadzoru nad działalnością Policji. I tu zakłada się uwzględnienie objęcia zainteresowaniem nadzorczym m.in. problematyki podejmowania przez policjantów dodatkowego zajęcia zarobkowego, a także przeanalizowania możliwości wprowadzenia całkowitego zakazu podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez policjantów.
Odpowiedź na interpelację nr 695 w sprawie podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez policjantów
Szanowny Panie Marszałku, uprzejmie przedstawiam co następuje. Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r.o Policji(t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 355 z późn. zm.),policjant nie może podejmować zajęcia zarobkowego poza służbą bez pisemnej zgody przełożonego, a także wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji. Możliwość wykonania przez policjantów dodatkowych zajęć zarobkowych poza służbą podlega zatem istotnym ograniczeniom, gdyż w kontekście przepisów dotyczących pragmatyki służbowej wykonywanie przez policjanta takich zajęć traktować należy wyłącznie jako odstępstwo od zasady całkowitego poświęcenia się służbie. Powyższa zasada stanowi wyraz zabezpieczenia interesu publicznego, także w kontekście transparentności działań Policji. Udzielenie policjantowi zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą jest możliwe, jeżeli “zajęcie takie nie zakłóci wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych w granicach zadań Policji określonych w ustawie, nie narusza prestiżu służby, nie podważy zaufania do bezstronności policjanta, nie pozostaje w sprzeczności z interesem służby i jej zadaniami” (por. W. Kotowski,Ustawa o Policji. Komentarz, LEX, 2012, wyd. III). Podejmowane przez policjanta dodatkowe zajęcie zarobkowe nie może zatem kolidować ze służbą ani zakłócać wykonywania obowiązków służbowych wynikających z ustawowych zadań Policji.
Dodatkowe ograniczenia wprowadza również art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra(Dz. U. Nr 106, poz. 491 z późn. zm.),zgodnie z którym jednostki organizacyjne urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Obrony Cywilnej, związki zawodowe oraz funkcjonariusze i pracownicy tych jednostek nie mogą uczestniczyć w żadnej działalności, w tym gospodarczej, jeśli działalność ta mogłaby prowadzić do wykorzystania autorytetu urzędowego, informacji służbowych lub środków publicznych do celów pozasłużbowych albo w sposób sprzeczny z ich przeznaczeniem.
Zasadnicze znaczenie dla oceny, czy podjęcie przez policjanta określonej działalności wymaga uprzedniej, pisemnej zgody przełożonego, ma interpretacja zawartego w art. 62 ust. 1 ustawyo Policjipojęcia “zajęcie zarobkowe”, które zdefiniować można jako działalność lub czynności wykonywane przez daną osobę, stanowiące źródło jej utrzymania. Podstawy podjęcia zajęcia zarobkowego mogą być różnorodne – może być to zarówno stosunek cywilnoprawny, stosunek pracy, jak i inny stosunek służbowy czy też stosunek prawny wynikający z określonych przepisów prawa, jeżeli tylko wiąże się on z uzyskiwaniem z tego tytułu wynagrodzenia (w dowolnej formie). Zajęciem takim może być również prowadzenie działalności gospodarczej.
Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Szczecinie z dnia 7 maja 2008 r. (sygn. akt II SA/Sz 99/08) wskazano, że “zajęcie zarobkowe to takie zajęcie, za które według obowiązujących przepisów przysługuje wynagrodzenie. Ponadto konieczność wypłaty wynagrodzenia może też wynikać z zawartej umowy lub ogólnie przyjętych zwyczajów”. Niewątpliwie zatem pojęciem “zajęcie zarobkowe” objęte są wszelkie te czynności lub zespół czynności, z których istoty wynika, że wiążą się one z uzyskiwaniem wynagrodzenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych, podkreśla się również, że pojęcie"zajęcie zarobkowe"obejmuje “wszelkie formy zatrudnienia połączone z uzyskiwaniem dochodów czyli działalność gospodarczą, stosunek pracy, stosunek służbowy oraz każdy rodzaj umowy cywilnoprawnej”,przy czym“należy też uwzględnić członkostwo w organach statutowych jakichkolwiek instytucji jeżeli jest to połączone z uzyskiwaniem dochodów pieniężnych stałych bądź okresowych. Zajęciem zarobkowym będzie też świadczenie pracy za wynagrodzeniem bez podpisania umowy, która precyzowałaby warunki wykonywanej działalności”(por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 99/08, a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1104/12).
Zajęciem zarobkowym jest zatem każda forma działalności łącząca się z uzyskiwaniem dochodów, w tym działalność gospodarcza, stosunek służbowy, stosunek pracy, umowa cywilnoprawna bądź inny stosunek prawny wynikający z określonych przepisów, niezależnie od tego, czy ma ona stały bądź niestały charakter, czy w związku z daną działalnością wynagrodzenie przysługuje z mocy ustawy lub na podstawie umowy oraz czy umowa taka została zawarta na piśmie, ustnie bądźper facta concludentia(tj. w sposób dorozumiany). O zarobkowym charakterze zajęcia przesądza bowiem fakt wykonywania przez funkcjonariusza danej działalności lub danych czynności oraz należny z tego tytułu dochód (choćby nie został jeszcze wypłacony, pobrany itp.). Do zajęć zarobkowych, obok działalności gospodarczej, stosunku służbowego, stosunku pracy, umowy cywilnoprawnej bądź wynikającego z określonych przepisów innego stosunku prawnego należy także np. pełnienie funkcji biegłych sądowych, wydawanie odpłatnych opinii eksperckich w ramach powołania na tzw. biegłychad hocoraz udział w polowaniach, jeżeli udział w polowaniu lub upolowanie zwierzęcia wiąże się z określonym wynagrodzeniem.
Zajęciem zarobkowym nie jest natomiast zakładanie rachunków oszczędnościowo-rozliczeniowych, lokat oszczędnościowych oraz innych przewidujących element zysku instrumentów prawa bankowego. Także o ile dana osoba nie prowadzi w sposób zorganizowany i profesjonalny działalności polegającej na obrocie udziałami lub akcjami spółek prawa handlowego, obligacjami, jednostkami funduszy inwestycyjnych oraz innymi podobnymi instrumentami prawa gospodarczego, trudno uznać działanie polegające na zakupie lub objęciu udziałów (np. w spółce z o.o.), akcji (zarówno w spółce akcyjnej, jak i spółce komandytowo-akcyjnej), obligacji lub innych instrumentów finansowych za zajęcie zarobkowe tej osoby. Stanowi ono bowiem formę oszczędzania lub inwestowania posiadanych środków pieniężnych.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r.w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów(Dz. U. poz. 644 z późn. zm.), udzielania zezwolenia na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą jest sprawą osobową i podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami tegoż rozporządzenia. Przełożonymi uprawnionymi do udzielania przedmiotowego zezwolenia są przełożeni właściwi w sprawach osobowych, tj. Komendant Główny Policji, Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, komendant wojewódzki Policji, Komendant Stołeczny Policji, komendant powiatowy (miejski, rejonowy) Policji, Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie oraz komendant szkoły policyjnej. Udzielenie zezwolenia zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, następuje na wniosek zainteresowanego policjanta, w drodze rozkazu personalnego, wydawanego przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wskazane rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.Kodeks postępowania administracyjnego(t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), a jedynie aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Z uwagi na powyższe na decyzję przełożonego nie przysługuje środek odwoławczy do wyższego przełożonego, jak również skarga do sądu administracyjnego.
Decyzja w sprawie udzielenia zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego pozostawiona została wyłącznie uznaniu właściwego przełożonego. Rozwiązanie takie należy uznać za racjonalne i zasadne, albowiem różnorodność możliwych zajęć zarobkowych, które potencjalnie policjanci mogliby podejmować, jak również podmiotów, na rzecz których mieliby świadczyć pracę wymaga każdorazowo wnikliwej oceny właściwego przełożonego, który musi ustalić, jaki będzie miało wpływ wykonywanie zajęcia zarobkowego na służbę policjanta, a zwłaszcza czy nie zakłóci wykonywanych przez niego obowiązków i nie będzie stwarzało zagrożenia dla prestiżu służby lub nie podważy zaufania do bezstronności policjanta.
Tym samym rozstrzyganie na podstawie art. 62 ust. 1 ustawyo Policji,wymaga wnikliwej analizy uwzględniającej wszystkie okoliczności występujące w indywidualnej sprawie, mające wpływ na wydanie zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą lub odmowy jej udzielenia. Znaczenie mają nie tylko rodzaj i charakter zajęcia zarobkowego poza służbą, ale również podmiot, na rzecz którego miałoby ono być wykonywane, zaangażowanie czasowe, czy też specyfika służby, w tym zakres realizowanych przez policjanta zadań i czynności służbowych.
Różnorodność możliwych zajęć zarobkowych, jak również rozmaitość podmiotów, na rzecz których policjanci mogą deklarować chęć świadczenia pracy, praktycznie uniemożliwia stworzenie katalogu czynności, zajęć i zawodów na potrzeby udzielania zgody, o której mowa w art. 62 ust. 1 ustawyo Policji. Zauważyć należy, że zarówno kwalifikacja zawodów i specjalności wprowadzona rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 sierpnia 2014 r.w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności na potrzeby rynku pracy oraz jej stosowania(Dz. U. poz. 1145),jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r.w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności[(PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 z późn. zm.)] przewidują kilka tysięcy możliwych zawodów, specjalności lub działalności, przy czym dokonanie jednoznacznej oceny, czy dany zawód, specjalność lub działalność umieszczone w przywołanych aktach kolidują z obowiązkami wynikającymi z ustaw lub podważają zaufanie do Policji, nie jest możliwe w oderwaniu od okoliczności towarzyszących w indywidualnej sprawie.
Dodatkowo, w przypadku wielu rodzajów działalności np. działalności artystycznej, literackiej lub naukowej bądź innej podobnej nie jest możliwe ustalenie z góry katalogu przypadków, w których wykonywanie przez policjanta takiej działalności jest równoznaczne z wykonywaniem zajęcia zarobkowego w rozumieniu art. 62 ust. 1 ustawyo Policji. Podobna sytuacja zachodzi w sytuacji uzyskiwania przez policjanta dochodów ze sprzedaży ruchomości oraz nieruchomości, co do których policjantowi przysługuje prawo własności lub współwłasności, gdyż w takich przypadkach zarobkowy charakter danej działalności może zależeć od wielu czynników (np. od tego, czy taka działalność ma charakter stały, regularny, okazjonalny czy tylko jednorazowy, związany przykładowo z sytuacją życiową lub rodzinną policjanta).
Z powyższych względów nie wydaje się możliwe stworzenie legalnej definicji zajęcia zarobkowego, która np. w sposób precyzyjny wymieniałaby wszystkie sytuacje, w których policjant prowadzi lub zamierza prowadzić działalność mającą na celu uzyskanie dochodu. Skutkowałoby to nadmierną kazuistyką takiej definicji. Alternatywą byłoby stworzenie bardziej ogólnej definicji (w tym np. zawierającej klauzule generalne), jednak tak skonstruowany przepis wymagałby szczegółowej wykładni, podobnie jak przepisy obecnie obowiązujące, co czyniłoby wątpliwym celowość wprowadzenia takiej definicji.
W kontekście powyższego, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji aktualnie nie znajduje podstaw do zmiany stanu prawnego obowiązującego w przedmiotowej materii. Należy uznać, iż przyjęte rozwiązania, co do zasady, sprawdzają się i Komenda Główna Policji nie sygnalizuje w tym zakresie problemów, które wymagałby zmiany przepisów prawa.
Odnosząc się natomiast do pytania dotyczącego prac legislacyjnych nad zmianą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2007 r.w sprawie postępowania w sprawach oświadczeń o stanie majątkowym policjantów oraz trybu publikowania oświadczeń o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji(t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1503), uprzejmie informuję, że w ww. rozporządzeniu nie uregulowano zagadnień związanych z podejmowaniem dodatkowego zatrudnienia przez policjantów (w tym dotyczących dookreślenia warunków podjęcia takiego zatrudnienia), albowiem nie pozwala na to aktualnie obowiązujący zakres upoważnienia ustawowego. W chwili obecnej przedmiotowe upoważnienie obejmuje wyłącznie uregulowanie: trybu postępowania w sprawach oświadczeń o stanie majątkowym, sposobu analizy ich zgodności ze stanem faktycznym, wzoru oświadczenia o stanie majątkowym oraz trybu publikowania oświadczeń, tj. wyłącznie zagadnień związanych ze składaniem oświadczeń majątkowych. Brak jest zatem w przepisach ustawyo Policjiregulacji zawierającej upoważnienie do doprecyzowania w akcie wykonawczym warunków podejmowania przez policjantów dodatkowego zajęcia zarobkowego poza służbą, co wyklucza możliwość podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do uregulowania ww. kwestii w rozporządzeniu. Doprecyzowanie takich warunków wymagałoby tym samym ewentualnej nowelizacji ustawyo Policji– w kierunku wprowadzenia uregulowań w tym zakresie do samej ustawy albo zawarcia w ustawie stosownego upoważnienia do uregulowania przedmiotowych zagadnień w akcie wykonawczym.
Reasumując, udzielenie zezwolenia na podjęcie przez policjanta zajęcia zarobkowego poza służbą jest sprawą osobową i należy do kompetencji przełożonych właściwych w sprawach osobowych, a więc komendantów określonych kategorii jednostek Policji.
Niemniej pragnę wskazać, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych Administracji aktualnie prowadzone są czynności zmierzające do wypracowania nowych form nadzoru Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad działalnością m.in. Policji. W ramach ww. zadania zakłada się uwzględnienie objęcia zainteresowaniem nadzorczym m.in. problematyki podejmowania przez policjantów dodatkowego zajęcia zarobkowego, a także przeanalizowanie możliwości wprowadzenia całkowitego zakazu podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez policjantów.
Z poważaniem,MINISTER SPRAW WEWNĘTRZNYCH i ADMINISTRACJI
z up. Jarosław Zieliński Sekretarz Stanu
