Legislacja

Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

7 kwietnia 2010

Do Komisji Infrastruktury, z zaleceniem zasięgnięcia opinii Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej do pierwszego czytania wpłynął rządowy projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

U Z A S A D N I E N I E

Cel i potrzeba wydania projektowanej ustawy

Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wychodzi naprzeciw potrzebom i oczekiwaniom społecznym w zakresie transportu zbiorowego i jednocześnie ma na celu zasadniczą zmianę dotychczasowego sposobu funkcjonowania i organizowania przewozów w transporcie publicznym. Ta zasadnicza zmiana w dotychczasowym sposobie funkcjonowania transportu publicznego polega przede wszystkim na wprowadzeniu regularnego przewozu osób wykonywanego w ramach publicznego transportu zbiorowego, którego zorganizowanie będzie leżało w gestii organizatora oraz na zasadach rynkowych. W tym zakresie do najważniejszych zmian należy:

a)wprowadzenie “organizatora publicznego transportu zbiorowego”, zwanego dalej “organizatorem”, czyli właściwej jednostki samorządu terytorialnego albo ministra właściwego do spraw transportu, który będzie odpowiedzialny za organizowanie i  funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na obszarze swojej właściwości. Z uwagi na różnorodne uwarunkowania lokalne lub regionalne mające wpływ na funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego, organizatorzy powinni posiadać odpowiednie kompetencje do organizowania rynku transportu publicznego oraz do zarządzania usługami przewozowymi. Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wyznacza organizatorów m.in. dla transportu miejskiego (z uwzględnieniem specyfiki obszarów metropolitalnych) i regionalnego tj. wojewódzkiego i międzywojewódzkiego,

b)wprowadzenie “operatora publicznego transportu zbiorowego”, zwanego dalej “operatorem”, czyli samorządowego zakładu budżetowego oraz przedsiębiorcy uprawnionego do wykonywania niezbędnych i koniecznych z punktu widzenia ogólnego interesu społecznego usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na podstawie zawartej z organizatorem umowy o świadczenie takich usług, i wyraźne rozróżnienie świadczonych przez nich usług, od tych świadczonych przez przewoźnika, czyli przedsiębiorcy, który – na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu – wykonuje przewozy “komercyjne” niebędące przewozami o charakterze użyteczności publicznej i nie otrzymuje dofinansowania do tych przewozów,

c)wprowadzenie “planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego”, zwanego dalej “planem transportowym”, jako podstawy organizowania przewozów wykonywanych przez operatora, a zatem uwzględniających w szczególności potrzeby lokalnej społeczności.

Transport publiczny nabiera coraz większego znaczenia jako czynnik równowagi funkcjonowania różnych środków przewozowych. Wzmożony ruch na drogach i ulicach centrów miast powoduje zatory mające niepożądane skutki takie, jak: wydłużanie czasu podróży, zanieczyszczanie powietrza, wzrost liczby wypadków drogowych, zmiany klimatu. Zadaniem państwa powinno być zastosowanie wszelkich rozwiązań, które mogłyby przeciwdziałać zwiększającemu się zatłoczeniu dróg. Jednym z rozwiązań jest zapewnienie dostępnego dla każdego podróżnego transportu publicznego, będącego realną konkurencją dla motoryzacji indywidualnej.

Potrzeba wydania projektowanej ustawy wynika ponadto ze zwiększającej się wciąż liczby prywatnych przedsiębiorców, którzy świadczą usługi przewozowe. Istotne znaczenie, w przypadku przewozów autobusowych, ma również prywatyzacja przedsiębiorstw PKS, które zaczęły funkcjonować komercyjnie, więc zainteresowane są świadczeniem usług na liniach, które są dochodowe, rezygnując z tych, które okazują się nierentowne. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku zbiorowego transportu kolejowego i Grupy PKP, która jako przedsiębiorca działający na zasadach rynkowych, zaczęła rezygnować ze świadczenia usług na liniach, które nie przynosiły żadnego zysku. A zatem z uwagi na to, że wiele usług transportowych koniecznych ze społecznego punktu widzenia nie jest w stanie działać na zasadach rynkowych, niezbędne jest wprowadzenie instrumentów, za pomocą których właściwe władze będą miały możliwość korzystania z pewnych instrumentów, aby interweniować w celu zapewnienia świadczenia tych usług, w tym: decydowanie o układzie linii komunikacyjnych czy zapewnienie dofinansowania usług nierentownych.

Podstawowymi miernikami oceny konkurencyjności transportu publicznego są: czas podróży, koszt przejazdu i jakość usługi przewozowej. Czas podróży można regulować m.in. przez odpowiednią organizację ruchu preferującą pojazdy wykonujące przewóz o charakterze użyteczności publicznej, a także przez integrację różnych systemów transportu. Konkurencyjne koszty przejazdu można osiągnąć przez stosowanie odpowiednich cen i taryf usług przewozowych, a koszty eksploatacyjne współfinansować środkami publicznymi. Odpowiadający potrzebom i oczekiwaniom podróżnych komfort podróżowania można zapewnić przez nowoczesne pojazdy, łatwy dostęp do infrastruktury transportowej oraz przyjazne systemy informacji.

Projekt ustawy określa zasady organizacji rynków transportu publicznego, zarządzania usługami przewozowymi na tych rynkach, a także kwestie związane z finansowaniem transportu publicznego w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Transport publiczny – kierunki nowych regulacji prawnych

Transport jest jednym z najbardziej uwspólnotowionych sektorów gospodarki. Kierunkiem rozwoju transportu jest rozwój zrównoważony. Rozwój został przyjęty jako nadrzędny cel polityki transportowej.

Kwestia polityki transportowej została omówiona w Komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie przeglądu strategii zrównoważonego rozwoju – Platforma Działania z 31 marca 2006 r. - w którym wskazano przede wszystkim na konieczność ograniczenia potrzeb w zakresie transportu. W “ograniczeniu transportu”, w szczególności osobistego, Komisja dostrzega szansę na uczynienie transportu bardziej “zrównoważonym”. Wskazano też na konieczność wspierania środków transportu alternatywnych w stosunku do transportu drogowego. Istotną część komunikatu stanowi wskazanie celów operacyjnych w zakresie zrównoważonego rozwoju transportu, w tym w polityce transportowej, do których przede wszystkim należy zmniejszenie emisji dwutlenku węgla i hałasu. W Białej Księdze z 12 września 2001 r. “Polityka Transportowa do roku 2010: czas na decyzje”, poświęcono dużo miejsca zagadnieniu zrównoważonego transportu. Przede wszystkim wskazano na konieczność zmiany struktury transportu przez wzmocnienie transportu kolejowego uważanego za bardziej sprzyjający ochronie środowiska oraz korzystniejszy ze względów społecznych (mniejsza wypadkowość). Duży nacisk położono na likwidację zatłoczenia na drogach, co stanowi wyraz dbałości zarówno o środowisko naturalne, jak i o zdrowie publiczne. Przepisy Unii Europejskiej choć nie odnoszą się bezpośrednio do zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w odniesieniu do żeglugi śródlądowej, to jednak wskazują, że transport ten powinien być promowany.

Narastające problemy związane z funkcjonowaniem lokalnych (miejskich) i regionalnych systemów transportu stanowią przesłankę dla stałego poszukiwania lepszych i bardziej efektywnych rozwiązań prawnych dotyczących kompleksowego systemu organizacji i regulacji rynku usług transportu publicznego. Z doświadczeń większości krajów europejskich wynika, że tylko aktywna, konsekwentna i silnie motywowana polityka pozwala na rozwiązanie podstawowych problemów transportowych. W roku 2007 zakończono prace nad rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007, str. 1), zwanym dalej “rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007”, które zostało przyjęte dnia 23 października 2007 r. Rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 nie określa celów usług transportu publicznego i sposobu ich realizacji oraz roli władz w określaniu zakresu i jakości tych usług. Nie ustanawia też instytucjonalnych struktur zarządzania transportem publicznym oraz nie narzuca jednolitego europejskiego mechanizmu, który miałby być stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Ten zakres spraw został pozostawiony do rozstrzygnięcia państwom członkowskim. Rozporządzenie (WE) nr  1370/2007 zawiera natomiast zbiór instrumentów, które będą mogły być stosowane przez władze krajowe w ramach prawa europejskiego w celu realizacji wybranych przez te władze systemów funkcjonowania transportu publicznego. Projekt ustawy jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007 i wraz z nim ma stanowić ramy prawne dla wykonywania usług w transporcie publicznym w Polsce. Postanowiono o rozszerzeniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 o transport morski oraz usługi publiczne świadczone żeglugą śródlądową w przewozach pasażerskich, obejmując te przewozy projektem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Taka możliwość wynika z art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Włączenie transportu morskiego i żeglugi śródlądowej do publicznego transportu zbiorowego, będzie stanowiło element realizacji przez Polskę zadań wynikających z dokumentu UE “Program na Rzecz Rozwoju Żeglugi Śródlądowej i Dróg Wodnych w Europie – NAIADES” COM (2006)6. Transport osób po drogach śródlądowych oraz morskich wodach wewnętrznych i po morzu terytorialnym powinien odgrywać dużą rolę w procesie zrównoważonego transportu, z uwagi na fakt, że jest jedną z najtańszych, a jednocześnie najbardziej przyjaznych dla środowiska gałęzi ze względu między innymi na:

–relatywnie małe zużycie energii,

–niską emisję zanieczyszczeń powietrza,

–relatywnie niewielkie zanieczyszczenie wód,

–niskie koszty zewnętrzne.

“Transport wodny” powinien mieć udział szczególnie w komunikacji miejskiej, ponieważ “drogi wodne” przebiegają przez najbardziej zatłoczone rejony miast, ich centra, co stwarza możliwości ich wykorzystania do przewozów komunikacyjnych w wybranych miejscach.

Kolejną sferą zastosowania “transportu wodnego” w przewozach pasażerskich są przewozy regionalne. Tego typu transport może być realizowany jedynie w niektórych relacjach, stwarzających ku temu korzystne warunki. Istnieją w Polsce miejsca, w których “droga wodna” może rozwiązać problemy komunikacyjne. Warunkiem rozwoju jest potraktowanie tych przewozów analogicznie do tych realizowanych innymi gałęziami transportu, aby zapewnić im konkurencyjność cenową ze względu na mniejsze koszty zewnętrzne.

Regulacje omawianego projektu obejmują również przewóz osób w transporcie innym szynowym, linowym oraz linowo-terenowym. Ten rodzaj transportu nie jest aktualnie wystarczająco uregulowany przepisami prawa funkcjonującymi w polskim systemie prawnym, natomiast ma swój udział w zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Duże znaczenie dla uporządkowania wspólnych regulacji dla różnych rodzajów transportu ma zaproponowana w projekcie ustawy definicja komunikacji miejskiej. Celem projektu ustawy jest kompleksowe określenie zasad wykonywania publicznego transportu zbiorowego w ramach komunikacji miejskiej, a także wskazanie, że komunikację miejską stanowić może każdy rodzaj transportu, wykonywany różnymi środkami transportu takimi, jak: autobus, trolejbus, pociąg, tramwaj, szynobus, itp., na określonym obszarze. W obowiązującymsystemie prawnym definicja komunikacji miejskiej występuje tylko w  ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (na potrzeby transportu drogowego). Wykonywanie transportu publicznego w ramach komunikacji miejskiej uzależnione jest od obszaru wyznaczonego administracyjnie (np. obszar gminy, powiatu) albo przez współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego (porozumienia, związki).

Projekt ustawy stwarza warunki dla integracji publicznego transportu zbiorowego w sferze organizacyjnej, np. przez promocję zintegrowanych systemów taryfowo-biletowych czy zintegrowanych węzłów przesiadkowych.

Krajowe regulacje prawne w zakresie publicznego transportu zbiorowego

W obowiązujących w Polsce przepisach transport publiczny jest regulowany przez następujące ustawy: ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.), ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.), ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.), ustawa z dnia 18 września 2001 r. – Kodeks morski (Dz. U. z 2009 r. Nr 217, poz. 1689). Każda z tych ustaw we właściwym dla siebie zakresie reguluje kwestie wykonywania tzw. regularnych przewozów osób, odpowiednio w transporcie drogowym, kolejowym, morskim, żegludze śródlądowej.

W obowiązującym stanie prawnym samorządy województwnie mają możliwości aktywnego oddziaływania na układ sieci komunikacyjnych, integrację systemów transportowych i na jakość usług przewozowych. System ten jest mało efektywny i nie odpowiada oczekiwaniom społeczeństwa.

Konieczność przygotowania nowej regulacji dotyczącej publicznego transportu zbiorowego nie budzi wątpliwości, co stwierdza wyraźnie Rada Legislacyjna w swojej opinii na temat omawianego projektu, w której ponadto pozytywnie rekomenduje projektowany akt.

Szczegółowe rozwiązania prawne w projekcie ustawy

Tytuł projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz przepisy ogólne

Tytuł projektu ustawy wskazuje, że ustawa reguluje publiczny transport zbiorowy. Objęcie regulacjami projektu ustawy publicznego transportu zbiorowego miało na celu stworzenie kompleksowego aktu prawnego obejmującego ogólnodostępny, powszechny, regularny przewóz osób, z pominięciem przewozów niepublicznych, takich jak przewozy zakładów pracy, turystyczne czy wykonywane taksówkami.

Z uwagi na to, że projekt ustawy reguluje kilka gałęzi transportu, w słowniczku pojęć (art. 4 projektu) wprowadzono kilka ogólnych definicji, mających znaczenie dla zakresu projektowanej regulacji. Należy do nich zaliczyć w szczególności definicję: dworca, przystanku komunikacyjnego czy przewozów o charakterze użyteczności publicznej.

Kilka definicji odnosi się natomiast do pojęć, które z uwagi na swoją specyfikę musiały zostać zdefiniowane w omawianym projekcie bądź dotychczas w ogóle nie funkcjonowały w polskim systemie prawnym. I tak:

– operator publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnik – zestawienie obydwu tych definicji pozwala na sformułowanie konkluzji, że zarówno operator, jak i przewoźnik są podmiotami uprawnionymi do świadczenia usług w zakresie przewozu osób, po spełnieniu określonych w przepisach wymagań. Różnica polega na tym, że operator wykonuje przewozy o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a w przypadku samorządowego zakładu budżetowego – na podstawie aktu wewnętrznego określającego warunki wykonywania usług przewozowych, natomiast przewoźnik wykonuje przewozy “komercyjne” niebędące przewozami o charakterze użyteczności publicznej na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Jednak należy podkreślić, że operator jest również “przewoźnikiem”, w rozumieniu odrębnych przepisów, w tym ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe oraz ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Rozróżnienie tych dwóch podmiotów zostało wprowadzone wyłącznie na potrzeby projektowanej ustawy,

– rekompensata – pomimo definicji “rekompensaty” istniejącej w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, postanowiono wprowadzić definicję tego pojęcia wyłącznie na potrzeby projektowanej ustawy. Zabieg ten ma charakter czysto porządkowy, mający na celu rozwianie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych związanych z rozumieniem tego pojęcia,

– strefa transgraniczna – przewozy, które odbywają się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej są co do zasady przewozami międzynarodowymi i odbywają się na podstawie istniejących już przepisów. Wprowadzenie definicji “strefy transgranicznej” uzasadnione jest jednak tym, że projekt ustawy kompleksowo reguluje przewozy o charakterze użyteczności publicznej, które również mogą być realizowane na obszarach położonych przy granicy RP. Dlatego też na potrzeby projektowanego aktu wprowadzono omawiane pojęcie i wyznaczono organy, które będą właściwe do organizowania publicznego transportu zbiorowego właśnie w strefie transgranicznej.

Należy zauważyć, że uchwalona w dniu 27 sierpnia 2009 r. ustawa o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która weszła w życie dnia 1 stycznia 2010 r., przewiduje możliwość wykonywania zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego m.in. w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przez samorządowe zakłady budżetowe. W związku z powyższym, projekt ustawy przewiduje również regulacje odnoszące się do wykonywania regularnego przewozu osób przez te zakłady. Dlatego też w definicji operatora publicznego transportu zbiorowego wskazano, że jest nim również samorządowy zakład budżetowy. Natomiast w art. 4 w ust. 2 w pkt 4 projektu przewidziano, że ilekroć w ustawie jest mowa o umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego należy przez to rozumieć również akt wewnętrzny określający warunki wykonywania usług w  zakresie publicznego transportu przez samorządowy zakład budżetowy, ponieważ zasady wykonywania tych usług przez operatora będącego takim zakładem będą tożsame z tymi, na podstawie których będzie realizował przewozy operator będący przedsiębiorcą.