Ocena rządowej „Oceny skutków regulacji”. Mity i fakty”
(dot. rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw)
W części dotyczącej poprawy bezpieczeństwa przez zaostrzenie kar za wybrane wykroczenia drogowe, ustawodawca szeroko stara się uzasadnić potrzebę takich rozwiązań. Tyle, że uzasadnienie nie jest oparte o rzetelną analizę dostępnych danych dotyczących stanu bezpieczeństwa na polskich i unijnych drogach. Zawiera również błędy merytoryczne i przekłamania.
MIT: Poprawa bezpieczeństwa na polskich drogach jest mniejsza niż w innych krajach UE.
FAKT: W latach 2010-2019 liczba ofiar śmiertelnych w Polsce spadła o 999 osób, a wskaźnik liczby zabitych na 1 mln populacji spadł o ponad 25%, był to spadek większy od przeciętnego w UE.
Ustawodawca porównuje rok 2020 z rokiem 2019. Takie porównanie jest błędem. Rok 2020 był rokiem, w którym różne kraje europejskie, w związku z pandemią covid 19, w różnym czasie i w różny sposób ograniczyły przemieszczanie się obywateli. Bez badań i analizy wpływu tych ograniczeń na różne grupy uczestników ruchu drogowego, porównanie nie ma żadnego sensu. Potwierdza to „MEGAINFORMACJA NIK z lipca 2021 r. o bezpieczeństwie Uczestników Ruchu Drogowego” [kliknij]. Dokonując analiz dotyczących stanu brd w 2020 r. w stosunku do lat poprzednich (w szczególności liczby kolizji i wypadków drogowych, ofiar śmiertelnych i rannych) należy mieć na uwadze obiektywne ograniczenia z tym związane. Wnioskowanie na tej podstawie o dynamice zmian (i wynikających z tego wnioskach o polepszeniu lub pogorszeniu stanu brd) obarczone jest dużym ryzkiem błędu z uwagi na specyficzną sytuację, która miała miejsce w całej Polsce, zwłaszcza w pierwszym półroczu 2020 r. Ewentualne porównanie powinno dotyczyć okresów kilkuletnich (możliwość zaobserwowania trendów). W 2019 r. średni dla UE+4 krajów EFTA wskaźnik liczby zabitych na 1 mln populacji, wyniósł 51, natomiast Polska ze wskaźnikiem 77 uplasowała się na trzecim miejscu od końca. Gorsze wyniki miały tylko Bułgaria (90) i Rumunia (96). O ile, w okresie 2010-2019, wskaźnik ofiar śmiertelnych dla całej UE+4 krajów EFTA spadł z 67 do 51 (24 %), to w Polsce spadek ten wyniósł 25% (ze 103 do 77). Natomiast porównywanie spadku bezwzględnej liczby ofiar śmiertelnych w UE i Polsce, dla celów analitycznych, również nie ma większego sensu. W państwie o niewielkiej populacji, gdzie w wypadkach w jednym roku porównawczym zginęło 10 osób, a w drugim roku 5, spadek ten wyniesie 50%. Tylko informacyjnie, pomiędzy 2010 r., a 2019 r. liczba ofiar śmiertelnych w Polsce spadła o 26%, a w UE o 23%. (bez Iceland (-25%), Luxembourg (-31%), Malta ( 23%)). Już w tym fragmencie uzasadnienia mamy do czynienia z błędem merytorycznym. Szkoda też, że pominięte zostały inne wskaźniki. Takim wskaźnikiem może być liczba ofiar śmiertelnych na 10 000 zarejestrowanych pojazdów. W Polsce wskaźnik ten w 2019 r. wynosił 1,0. Natomiast w 2010 r. było to 2,0. Liczba zarejestrowanych pojazdów silnikowych wzrosła w tym okresie z 23 037 149 do 31 388 643, a liczba ofiar śmiertelnych spadła z 3 908 do 2 909. Przy wzroście liczby zarejestrowanych pojazdów silnikowych o 36%, liczba zabitych spadła o 25,5%, a wskaźnik ofiar śmiertelnych na 10 000 zarejestrowanych pojazdów spadł aż o 50%. Inne wskaźniki są związane z mobilnością danej grupy uczestników ruchu drogowego (w Polsce niedostępne), czy też liczbą wypadków, zabitych i rannych na 100 km dróg danej klasy. Dopiero kompleksowe podejście do problemu pozwala na właściwe ukierunkowanie działań.
Błędem jest też posługiwanie się wskaźnikiem ciężkości wypadków i jego porównywaniem w innych krajach UE. Ciężkość wypadków to liczba zabitych na 100 wypadków. Wskaźnik ten uzależniony jest od rzetelności wprowadzonych do SEWiK danych dotyczących zdarzeń drogowych, które powinny być kwalifikowane jako wypadek drogowy. Zgodnie z danymi KGP, w 2019 r. w Polsce miało miejsce 30 288 wypadków. W tym samym roku we Włoszech zarejestrowano 172 183 wypadków, we Francji 56 096, a w Szwecji 13 684, czyli w Polsce na 1 mln populacji mieliśmy ok. 79 wypadków, we Włoszech 292 wypadków, we Francji 84, a w Szwecji 132. Ciężkość wypadków w Polsce wyniosła więc 9,6, we Włoszech 1,8, Francji 5,8, a dla Szwecji 1,6. Problem wiarygodności zawartych w SEWiK danych dotyczących liczby wypadków i rannych został potwierdzony przez Najwyższą Izbę Kontroli Pomimo wdrożenia przez KGP istotnych zmian dotyczących funkcjonowania Systemu Ewidencji Wypadków i Kolizji (dalej: SEWiK) oraz rejestrowania w nim informacji o zdarzeniach drogowych, poziom wiarygodności danych statystycznych o zdarzeniach drogowych jest wciąż ograniczony. Ma to tym istotniejsze znaczenie, że system SEWiK jest podstawową bazą danych stanowiących podstawę szeregu działań i opracowań Policji.
MIT: Dane statystyczne wskazują, że od wielu lat nie zmieniła się struktura przyczyn zdarzeń wypadków drogowych. W większości są to rażące błędy kierujących pojazdami (czynnik ludzki odpowiada za ok. 93% wszystkich wypadków śmiertelnych w Polsce) związane z przekraczaniem obowiązujących limitów prędkości i niewłaściwym jej dostosowaniem do warunków ruchu oraz nieprawidłowych zachowaniach w miejscach przecinania się kierunków ruchu. Dotyczy to np. nieustępowanie pierwszeństwa pieszym na przejściach.
FAKT: Ustalenie głównych przyczyn wypadków drogowych w Polsce wymaga analiz, czego nie da się zrobić na podstawie dostępnych danych KGP. Nawet w oparciu o te dane tezy ustawodawcy budzą wątpliwości.
Z danych KGP wynika, że główne rodzaje wypadków na Polskich drogach w 2019 r. to :
- zderzenia się pojazdów boczne / 9 646 wypadków / 570 ofiar śmiertelnych
- najechanie na pieszego / 6 721 wypadków / 780 ofiar śmiertelnych
- zderzenia się pojazdów tylne / 3 837 wypadków / 197 ofiar śmiertelnych
- zderzenia się pojazdów czołowe / 2 938 wypadków / 585 ofiar śmiertelnych
- wywrócenie się pojazdu / 2 388 wypadków / 180 ofiar śmiertelnych
- najechanie na drzewo / 1 479 wypadków / 378 ofiar śmiertelnych
Z tego kierujący pojazdami samochodowymi i motocyklami - według policji (dane KGP) - spowodowali 23 519 wypadków, w których 2011 osób straciło życie. Stanowiło to 77,6% ogólnej liczby wypadków i 69,1% ogólnej liczby zabitych. Prawdziwość twierdzenia, że zdarzenia te, w większość są wynikiem przekraczania przez kierujących obowiązujących limitów prędkości i niewłaściwym jej dostosowaniem do warunków jazdy jest wątpliwa. Faktycznie policja, jako jedną z głównych przyczyn wypadków przyjmuje niedostosowanie prędkości do warunków ruchu, tyle że nie potwierdzają tego główne rodzaje wypadków. Dodatkowo brak jest danych wiążących przekroczenia limitów prędkości z wypadkami. Niedostosowanie prędkości do warunków ruchu nie jest tożsame z przekroczeniem prędkości administracyjnie dozwolonej. Wydaje się, że znaczna część wypadków, których przyczyną policja uznała niedostosowanie prędkości do warunków ruchu mogła być związana z nieprawidłową obserwacją drogi i nieprawidłową lub opóźnioną reakcją na powstanie stanu zagrożenia. Prędkość raczej wiąże się ze skutkami zdarzeń. Warto również zwrócić uwagę, że dane do systemu SEWiK wprowadzane są w oparciu o ustalenia funkcjonariuszy na miejscu zdarzenia i często nie są weryfikowane po zakończeniu postępowania karnego. Policjanci mają ograniczone możliwości ustalenia rzeczywistej przyczyny zdarzenia. Zgodnie z Zarządzeniem Komendanta Głównego Policji (nr 31 z dnia 22 października 2015 r.) policjant, w karcie zdarzenia drogowego do celów statystycznych, ma obowiązek: W części „ZACHOWANIE KIERUJĄCEGO POJAZDEM” znak X należy wstawić tylko w jednej pozycji odpowiadającej zachowaniu, które w zasadniczy sposób przyczyniło się do powstania zdarzenia drogowego. Przy współwinie każdemu z uczestników przypisuje się przyczynę, stosując odpowiednio pkt 1.2 (dot. numeracji pojazdów), a rejestracji informacji dotyczących zgłoszonego zdarzenia drogowego dokonuje się w terminie nie przekraczającym 7 dni, licząc od daty zgłoszenia, poprzez wprowadzenie do SEWIK danych zawartych w karcie zdarzenia drogowego. Dopuszcza się wypełnienie karty zdarzenia drogowego lub jej części oraz zarejestrowanie w SEWiK zawartych w niej danych za pomocą urządzeń teletransmisji danych. Co prawda, zgodnie z Zarządzeniem nr 40 Komendanta Głównego Policji z 18 grudnia 2017 r. [(2017.85) kiliknij], w przypadku uzyskania nowych informacji na temat zdarzenia drogowego policjant, o którym mowa w ust. 4, niezwłocznie aktualizuje informacje zawarte w karcie zdarzenia drogowego, na podstawie których jest dokonywana aktualizacja informacji zawartych w SEWiK. Dopuszcza się aktualizację informacji zawartych w SEWiK na podstawie dokumentu innego niż karta zdarzenia drogowego, w szczególności notatki służbowej, albo urzędowej lub opinii biegłego, to jak wynika z ostatniego opracowania NIK wciąż nie jest normą.
Problem ograniczonych możliwości ustalenia przyczyn przez policjantów, którzy prowadzą czynności na miejscu wypadku, nie dotyczy tylko naszego kraju. W Raportach sporządzanych przez Ministerstwo Transportu Zjednoczonego Królestwa jest to wyraźnie zaznaczone. „Ważne jest, aby pamiętać, że funkcjonariuszowi policji, który jest obecny na miejscu po wypadku, może być trudno zidentyfikować pewne czynniki, które mogły przyczynić się do powstania wypadku. Czynniki przyczyniające się zatem różnią się od pozostałych danych STATS19, które opierają się na zgłaszaniu informacji faktycznych. Należy o tym pamiętać podczas interpretacji danych”[źródło – kliknij].
Twierdzenie ustawodawcy, że jedną z głównych przyczyn wypadków jest kierowanie pojazdem pod wpływem alkoholu - w świetle dostępnych danych - jest nieprawdziwe. Dodatkowo ustawodawca miesza dwa pojęcia: kierowanie pojazdem po spożyciu alkoholu lub podobnie działającego środka i kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego. Kierowanie pojazdem mechanicznym „po spożyciu” (od 0,21 do 0,5 prom. jest wykroczeniem z art. 87 kw, natomiast kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego (powyżej 0,5 prom. alkoholu we krwi) jest przestępstwem z art. 178a kk, w przypadku spowodowania wypadku w takim stanie kierujący popełnia przestępstwo opisane w art. 178 kk. Nie jest też prawdą, że na polskich drogach mamy do czynienia z eskalacją zjawiska kierowania pojazdem w stanie po spożyciu alkoholu i w stanie nietrzeźwości.
W 2019 r. na 16 844 530 kontroli kierujących ujawniono 16 243 kierujących pojazdami mechanicznymi po spożyciu alkoholu i 58 077 w stanie nietrzeźwości. W 2010 r., przy mniejszej liczbie kontroli ujawniono 20 431 kierujących pojazdami mechanicznymi po spożyciu alkoholu i 79 182 kierujących pojazdami mechanicznymi w stanie nietrzeźwości. W tym okresie nie tylko nie nastąpiła eskalacja zjawiska, ale spadek liczby kierujących pojazdami mechanicznymi po spożyciu alkoholu o 20,5%, a w stanie nietrzeźwości o 26,7%.
Porównując dane dotyczące udziału ujawnionych kierujących w stanie nietrzeźwości w liczbie wykonanych w danym roku kontroli, to w 2019 r. stanowili oni 0,34% ogółu kontrolowanych. Wskaźnik liczby kontroli na 1000 populacji Polski wyniósł 443. W 2015 r. przy podobnej liczbie kontroli odsetek ten wynosił ok. 0,7%, w tym roku, dla UE, przy ponad 2X mniejszej liczbie kontroli na 1000 populacji liczba, ujawnionych była ponad 3 razy większa (2,2%).
Jak widać, w 2019 r. na 32 kraje w Europie jedynie w 4 krajach dopuszczalny poziom alkoholu we krwi wynosi 0,0, w dalszych 4 krajach penalizowana jest poziom powyżej 0,2 prom.
W Polsce, zgodnie z treścią art. 87 § 1 k.w. (prowadzenie pojazdu mechanicznego w stanie po spożyciu alkoholu lub podobnie działającego środka) - sprawcy czynu grozi alternatywnie kara aresztu (od 5 do 30 dni - art. 19 k.w.) albo kara grzywny nie niższej niż 50 zł (do 5000 zł, czyli równowartości ok. 1100 Euro - art. 24 § 1 k.w.). W ramach środków karnych przewiduje się obligatoryjne orzekanie zakazu prowadzenia pojazdów (art. 87 § 3 k.w.) - to znaczy, że sąd nie ma wyboru i musi orzec zakaz w wymiarze od 6 miesięcy do 3 lat. Dodatkowo skazany dostanie 10 punktów karnych. Jeżeli sąd orzeknie zakaz prowadzenia pojazdów na okres powyżej 1 roku, to skazany, zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, musi ponownie przystąpić do egzaminu (koszt ok. 3000 zł).
Obowiązującą w Polsce wysokości kar za prowadzenie pojazdu mechanicznego po użyciu alkoholu oraz powyżej 0,5 prom. warto porównać z rozwiązaniami w innych krajach.
W praktyce w Czechach wykonywane jest stosunkowo niewiele testów na zawartość alkoholu. Wyniki do 0,24 prom nie są uwzględniane w wynikach ze względu na poziom tolerancji. Za prowadzenie pojazdu „po alkoholu”, jeżeli poziom zawartości we krwi nie przekracza 1,0 prom w Czechach kierującemu nie grozi kara pozbawienia wolności.
W Polsce, zawartość alkoholu we krwi powyżej 0,5 prom. penalizowana jest jako przestępstwo (stan nietrzeźwości) i zgodnie z art. 178 a Kodeksu karnego: „Kto, znajdując się w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego, prowadzi pojazd mechaniczny w ruchu lądowym, wodnym lub powietrznym, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.” Na tym jednak nie koniec ponieważ, na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu karnego sąd orzeka, na okres nie krótszy niż 3 lata, zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, a na podstawie 43 a § 2 Kodeksu karnego orzeka świadczenie pieniężne na rzecz Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej w wysokości co najmniej 5000 złotych.
Jak widać, już przy prowadzeniu pojazdu mechanicznego po spożyciu alkoholu, w Polsce kary są znacznie surowsze niż w kraju naszych południowych sąsiadów. Podobnie przedstawia się porównanie z naszym północnym sąsiadem, czyli Szwecją.
cd. (część 2)
